無妄齋
是非忘所以，黑白觀自在。
2013-11-13 9:50:32
即使受到民間提出司法覆核及立法會引用《權力及特權條例》的挑戰，從各行政會議成員乃至行政長官均以會議的商討內容、涉及文件及決策根據受到保密協議約束為由三緘其口，被公眾猛烈抨擊為黑箱作業，更出現廢除保密制度甚至行會架構的呼聲；而現任通訊事務管理局主席何沛謙拒絕出席立法會特別事務會議，事後發出與政府說辭背道而馳的聲明，暗示決策者刻意繞過通訊局經嚴謹評審後的政策倡議，從中可窺見決策首長及局方與旗下的組織機構協調出現嚴重問題，特區政府的實然管治已經失效。
按梁振英的說法，當前政府架構及程序制度經年以來行之有效，無容改變。但何故自英治時代過渡的制度看似差異不大，實踐之際前後竟會有如天淵之別？看來得從歷史說起。
行政會議(前身行政局)的設立，參考了英國樞密院(Privy Council)的體制[1]，是為行政長官的政策諮詢機關，就主要事務為特首提供建議。但兩者之間有著明顯分野：由於英王透過樞密院發出的行政命令必須受後者認可，故其行政權力部份受制。而樞密院本身亦具有獨立的行政權力，可自行制訂及頒布公共機構的規章；行政會議則不然，雖然名義上但凡涉及重要行政決策均由行政長官會同行會決定，但議案實際上並不需由行會表決，最終定案權掌握於特首一人之手。因此有謂行會制策是為「一男子決定」，其來有自。
本來在英治之下，行政架構也是依樣施為，幾無二致，但其時的行政局並非純粹的小圈子利益分配。港英政府向來深知政策推展要得到港人的首肯(Consent)，才會方便管治。所以除了在行政局內引入社會各界的菁英(Elite)以外，對外必須經過全面的公眾諮詢過程：訂定諮詢期限，發布文件參考，舉辦公開論壇，鼓勵公眾發表意見，甚至由立法會傳召相關機構接受質詢，並綜合諮詢收集到的意見，詳盡比照政府的取態與民意有否差距。諮詢方法謹而慎之，絕不粗心大意。
可惜放諸今日，菁英已被派閥集團(Junta)取而代之。派閥之所以誤港，並非因著其無能，而是集團內意見取向一元化，完全抹殺會內的相左意見(Contrarian views)。當「一男子」的錯誤詮釋成為全體人士的一致意見，這種統治模式之可怕不言而喻。中式為政者治下大多漠視民意，空有「充分考慮公共利益」之名而無「公眾諮詢」之實，剛愎自用，一旦耳聞另類意見即認定是別有用心乘機滋事。以此心態位居要職，身為議會內成員休想有機會進言，更遑論受其尊重。
事實上，成員稀少而內在和諧的團體，最容易淪為團體迷思(Groupthink)的受害者。以一則與港視決策過程相近的事件 － 美國入侵古巴豬灣(Bay of Pigs Invasion)為例，甘迺迪政府事先並無諮詢國會內的古巴辦公室等情報機關的意見，就逕自判斷成功機率，直接將中央情報局的策畫付諸實行。其間曾有少數成員提出警告，但很快便選擇閉嘴。更駭人的是，他們根本毫不瞭解1961年的古巴實況，包括卡斯特羅受民眾愛戴的程度、古巴軍隊實力、甚至荒謬到連其國土面積也攪不清(其入侵基本概念為：派遣1,200士兵即可佔領整個古巴！)。政府甚至認定屆時全球都不會將事件懷疑到自己頭上，雖然美國介入的消息早已傳遍危地馬拉境內(Republic of Guatemala，其時準備入侵行動的古巴流亡分子皆於該國受訓)。結果拙劣的計畫無可避免地犯下彌天大過，成為國際醜聞[2]。
以港府考慮牌照及豬灣事件比較，管治階層顯然陷入嚴重的團體迷思狀態。所有可能挑戰決策的資訊或個別成員的異議，要非在過程中被排除掉，就是被定性為謬誤。討論不僅未有修正錯漏，倒是增強團體信念，令他們更為信服判斷的正確。而過程中的保密機制不僅未有敞開成員的心智，反而成為窒礙，無法暢所欲言。如此封閉的組織要做出最優的決策，機會渺茫之餘，更有可能是倒行逆施。
而要維持有效管治，除了在於決策階層的智慧，且視乎決策與執行方的溝通。特區政府帶來的管治文化轉變，關鍵在從英治時的無為與有為之間搖身一變成「大有為政府」，一切以長官意思為依歸，然而領導者不幸缺乏原則信念為施政基礎，其善變不僅令普羅大眾無所適從，就連旗下的官員也難以亦步亦趨。當決策首長及局方與旗下法定機構或公務員層級之間的斷裂愈見嚴重，莫說施政上行下效，連要為政策背書亦難以實行。
主權移交以前，統領香港的決策者基本可歸納為三類人：從最初由英政府指派的殖民地長官，以至後來資深的外交官，到香港土生土長、經由英國訓練的高級政務官員。一路以來，具備獨立政見的政治長官甚少，多為蕭規曹隨的執行者，直至英治完結前的最終歲月，方由一位政界出身、胸懷大志的彭定康出任港督。但就在如此領導背景底下，香港經歷了三十年(1967-1997)的繁榮，由經濟民生以至社會建設都有長足進步。其間雖然經歷74年石油危機、82-84年中英談判、87年股災、89年天安門事件，不過香港在諸遭磨難之後仍能化險為夷。
民主選舉產生的政府，其奉行的施政方針一般是事先張揚的，換言之在政治領袖當選的一刻，民眾略知將來政策的大方向；而港英政府雖然並非民選，但據上述可見，他們既要遵從英國民主議會的決策，亦務須參考香港民意制訂政策，確保施政不會與民為敵。
香港自董建華擔任特首後，由昔日市場主導(Market-driven)逐漸轉移至政策主導(Policy-driven)。如今傳至梁振英，表面宣稱無黨無派，卻絕非無為，而是施政之際罔顧系統性的政治理念，倒退至石器時代的政府：心中了無資本主義共產主義的意識形態，甚至連民主法治概念也付諸闕如。凡事的決斷，均以統治階層的意願為其所本，一如帝國時代的專制君主。這種管治模式勉強名之，是謂統制主義(Dirigisme)，「朕即國家」，上位者手執絕對權柄，生殺予奪無須提供理由，但臣下文武百官莫敢不從。而在其治下的公務員若然照單全收，就淪為甘願被操控的公務員(Dirigible civil servants)。
以身體為比喻，若負責行政決策的高級官員是大腦，那麼按例執行的公務員就是肌肉，有大腦發號施令，肌肉方能發揮所長。由英治伊始港督及三司以降莫不奉行積極不干預的規律，決策訂定後由屬下公務員體系忠實執行，故公務員無需背負政治責任。但到九七以後，由於昔時主要由英人負責主要決策，治下亦無賦予太多決策鍛鍊給政務官員，因此造成深諳公共行政傳統的政治人才真空，故上位者不得不重用稍有公共行政經驗的公務員體系擢升的人才，亦更需依賴下屬分擔決策責任及後果。
而當政府凡事干預之例一開，僥倖成功猶可稱慶，萬一失敗，董時代遺留的集體負責制而令責任下流，結果本來應該「政治中立」的公務員亦要為政治失誤背書。一方面要應付民選立法會議員的窮追猛打式的質詢，那邊廂亦要洞悉行會及決策局諸公背後的隱藏議程(Hidden Agenda)，市民與傳媒輿論如山壓卵更是自不待言。面臨如斯重壓，上至問責官員下至公務員無不明哲保身，互相推諉，結果責任源頭自然歸咎於決策的「一男子」身上。
而今趟涉事的通訊局，主席雖然由特首委任，但是獨立的法定機構而非屬公務員體系，職能上但知按章執行，既無干犯法例，亦無資源或升遷的限制，豈會甘之如飴，為政府制策失誤揹黑鍋？因此大可名正言順捍衛公眾利益，不需因顧忌而被迫賣政府的帳。觀乎梁振英的管治團隊，旗下眾多司局長因醜聞或官司而自身難保，日後法定機構恐怕因難覓得人才毛遂自薦，繼而傾向任用私人，將施政推至更為一元的危險地步。
英人曾幾何時遺留下來的政治架構與傳統，本可成為維持有效施政，並逐步讓香港過渡至民主政體的利器。教人遺憾的是，特區政府「循序漸進」地扭曲壞敗管治文化，令建制徒具行政主導的虛殼，骨子裏行獨夫專制之實。一葉知秋，電視牌照不過是冰山一角，不久將來決定香港民主進路的政改方案諮詢，特區政府必然緊咬不放，前景更形堪虞。
備註：
[1] Wikipedia : Her Majesty's Most Honourable Privy Council
[2] 見Wikipedia : Groupthink條目關於豬灣事件的說明。詳細研究可閱《Victims of Groupthink: A Psychological Study of Foreign-Policy Decisions and Fiascoes》by Irving L. Janis, 1972。
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